BIROKRASI
Oleh : Yosef P. Koton
Staf Bapppeda Provinsi Gorontalo

Birokrasi menjadi topik utama yang cukup menarik untuk dibicarakan di Provinsi Gorontalo karena konsekwensi dengan terbentuknya daerah otonom baru seperti Provinsi Gorontalo sendiri yang baru berusia 5 tahun, Kabupaten Boalemo, Kabupaten Pohuwato, Kabupaten Bone Bolango dan rencananya Kabupaten Gorontalo Utara. Dengan terbentuknya daerah-daerah otonom baru ini berakibat memerlukan pegawai pemerintah (Birokrat) dalam jumlah yang cukup banyak. Dipihak lain dalam menduduki jabatan dalam daerah otonom baru tersebut memerlukan persyaratan pangkat tertentu. Oleh karena itu direkrutlah PNS yang berasal dari Perguruan Tinggi dan juga ada permohonan dari guru untuk berpindah menjadi birokrat.

Ketika para guru ini dilantik menduduki jabatan dalam birokrasi maka bermuncullah SMS dalam Harian Gorontalo yang memprotes atau meragukan kompotensi dari para guru tersebut dalam menjalankan kepemimpinannya. Dilain pihak Provinsi Gorontalo sendiri sekolah-sekolahnya kekurangan guru, sedangkan guru-guru yang beralih ke birokrat ini sebagian dikenal di sekolahnya sebagai guru-guru yang berkualitas mengajar di depan kelas. Juga banyak mantan Kepala sekolah. Apakah alasan para guru ini beralih ke birokrat disebabkan untuk meningkatkan kesejahteraan? Atau kejenuhan berhadapan setiap hari dengan murid? Hal ini perlu diadakan penelitian khusus. Dan juga perlu didata sudah berapa banyak guru yang sudah beralih menjadi birokrat di Provinsi Gorontalo.

Bukan hanya guru dan dosen saja yang akan menjalani aktifitas barunya sebagai birokrat di Provinsi Gorontalo juga para pegawai yang baru, para pelamar PNS bahkan Kepala Daerah yang berlatar belakang swasta pun dalam kesehariannya yang akan datang akan bergelut dengan yang namanya birokrasi.

Behasilkah mereka menjadi birokrat yang handal ? Penentunya adalah waktu. Di Tingkat Nasional banyak contoh person yang berhasil dalam birokrasi yang berasal dari swasta, militer, birokrat itu sendiri maupun dari perguruan tinggi. Tetapi tidak sedikit juga yang mengalami kegagalan. Contohnya Dosen dari Universitas Indonesia (UI), Mulyana Kusumah dan Nazarudin Syamsudin yang berakhir duka dipenjara.

Apakah itu birokrasi ? Pertama perlu diberikan penjelasan terhadap adanya kesalahpahaman umum bahwa pengertian birokrasi diberikan kepada hal-hal seperti jika seorang ingin mendapatkan informasi tertentu dikirim dari pejabat satu kepada pejabat yang lain, tanpa mendapatkan informasi yang diinginkan. Demikian pula keharusan pengisian formulir-formulir dalam enam lembar atau lebih. Sehingga birokrasi dihubungkan dengan kemacetan-kemacetan administrasi atau tidak adanya efisiensi. Padahal pengertian birokrasi yang sebenarnya bukan itu. Birokrasi dimaksudkan untuk mengorganisir secara teratur suatu pekerjaan yang harus dilaksanakan oleh banyak orang. Birokrasi adalah tipe dari suatu organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan cara mengkoordinir secara sistematis (teratur) pekerjaan dari banyak orang. Dalam suatu perumusan lain dikemukakan bahwa birokrasi adalah tipe organisasi yang dipergunakan pemerintahan modern untuk pelaksanaan berbagai tugas-tugasnya yang bersifat spesialisasi, dilaksanakan dalam sistem administrasi dan khususnya oleh aparatur pemerintah (Tjokroamidjoyo, Bintoro, 1988).

Menurut (Blau dan Page, 1956) birokrasi justeru untuk melaksanakan prinsip-prinsip organisasi yang ditujukan untuk meningkatkan efisiensi administratif, biarpun kadangkala dalam pelaksanaannya birokratisasi akibatnya seringkali malahan kurang adanya efisiensi.

Salah seorang pemikir pertama mengenai konsep birokrasi adalah Max Weber. Menurutnya ciri-ciri utama dari struktur birokrasi didalam tipe idealnya adalah sebagai berikut :

1. Kegiatan-kegiatan reguler yang diperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi dibagi dalam cara yang tertentu sebagai tugas-tugas jabatan. Pembagian kerja yang jelas ini memungkinkan untuk mengerjakan tenaga-tenaga spesialisasi dalam tiap jabatan, dan membuat mereka bertanggung jawab untuk pelaksanaan efektif dari tugasnya tersebut.

2. Pengorganisasian jabatan-jabatan mengikuti prinsip hirarki, yaitu jabatan yang lebih rendah berada dibawah pengawasan atau pimpinan dari pada jabatan yang lebih atas. Setiap pejabat didalam hirarki administratif ini dapat diminta pertanggungan jawabnya oleh atasannya mengenai keputusan atau kegiatan pejabat yang dibawah pimpinannya itu. Supaya ia dapat memimpin bawahan, seseorang mempunyai kewenangan atas bawahan tersebut, yaitu mempunyai hak untuk mengeluarkan petunjuk/instruksi dan bahwa atas kewenangan itu, bawahan diminta kesediaannya untuk menuruti. Kewenangan tersebut hanyalah terbatas kepada pemberian petunjuk/instruksi yang relevan dengan tugas atau fungsi jabatan. Penggunaan dari prerogatif status untuk memperluas kekuasaan terhadap bawahan tidak dibenarkan karena tidak sesuai dengan pelaksanaan kewenangan birokratis yang sah (legitimate).

3. Operasi-operasi atau pelaksanaan kegiatan, dikendalikan oleh suatu sistim peraturan yang konsisten dan pelaksanaan dari pada peraturan-peraturan ini terhadap kejadian atau kasus kasus tertentu. Sistim dari standar ataupun peraturan-peraturan ini dimaksudkan untuk menjamin adanya keseragaman pelaksanaan setiap tugas dan kegiatan, tanpa melihat jumlah orang yang terlibat didalamnya, serta untuk koordinasi berbagai tugas. Peraturan atau tata cara tersebut juga memberikan pembatasan wilayah tanggung jawab setiap anggota organisasi dan hubungan antar mereka. Pelaksanaan kegiatan yang mendasarkan diri kepada peraturan atau standar-standar tersebut dipakai untuk jabatan-jabatan di tingkat bawah yang bersifat rutin, tetapi juga untuk jabatan-jabatan tinggi ada standar untuk menjadi dasar pelaksanaan kegiatannya.

4. Pejabat yang ideal dalam sesuatu birokrasi melaksanakan kewajiban didalam semangat formil non pribadi. Artinya tanpa perasaan simpati atau tidak simpati. Supaya standar-standar rasional dapat berjalan dalam pelaksanaan kegiatan tanpa gangguan pertimbangan yang bersifat pribadi, maka suatu pendekatan yang non pribadi harus berlaku didalam suatu organisasi dan terutama kepada pelanggan. Dengan menghilangkan pertimbangan yang bersifat pribadi didalam urusan jabatan berarti suatu pra kondisi untuk sikap tidak memihak dan juga untuk efisiensi. Dan sebetulnya hal ini adalah untuk keuntungan mereka yang dilayani. Dengan sikap pelayanan yang sama berarti juga membina demokrasi dalam administrasi.

5. Penempatan kerja didalam organisasi birokrasi didasarkan pada kualifikasi teknis dan dilindungi terhadap pemberhentian sewenang-wenang. Didalam suatu organisasi birokrasi, penempatan kerja seorang pegawai didasarkan atas karir. Ada sistem promosi, entah atas dasar senioritas atau prestasi atau kedua-duanya. Kebijaksanaan kepegawaian demikian dimaksudkan untuk meningkatkan loyalitas kepada organisasi dan tumbuhnya jiwa korps diantara para anggotanya. Identifikasi anggota organisasi dengan organisasinya merangsang mereka mengusahakan tujuan dan kepentingan organisasi secara lebih baik.

6. Pengalaman menunjukkan bahwa tipe birokrasi yang murni dari suatu organisasi administrasi dilihat dari penglihatan teknis akan dapat memenuhi efisiensi tingkat tertinggi. Mekanisme birokrasi yang berkembang sepenuhnya akan lebih efisien dari pada organisasi yang tidak seperti itu atau yang tidak jelas birokrasinya. Birokrasi memecahkan masalah oraginsasi yang utama, yaitu memaksimalkan efisiensi organisasi dan bukan dari masing-masing anggota organisasi tersebut. Untuk inilah maka diperkembangkan spesialisasi dan pengadaan serta penempatan kerja pegawai atas dasar kualifikasi teknis.

Birokratisasi dapat menjadi kekuatan yang baik untuk pertumbuhan sebagai hasil pelaksanaan kegiatan yang efisien, tetapi juga dapat menjadi alat yang menghambat perubahan-perubahan. Dalam hal ini memang birokrasi dapat berkembang kearah salah satu dari antaranya. Birokrasi dapat menghambat perubahan sosial, jika yang lebih menonjol adalah apa yang oleh Blau dan Page disebut sebagai sikap ritualis. Sikap birokrasi disini adalah memperkembangkan standar dan prosedur tata kerja dan memperinci kewenangan secara detail, kemudian dijadikan sesuatu yang rutin dan dilaksanakan secara ketat. Tidak ada bagi sesuatu kebijaksanaan administratif yang mungkin sedikit menyimpang, tetapi memberikan pemecahan masalah. Melaksanakan kegiatan berdasarkan standar maupun aturannya menjadi tujuan, dan bukan alat untuk mencapai sesuatu tujuan administratif. Seringkali hal ini terkait erat dengan disiplin pelaksanaan kerja sesuai dengan wilayah kewenangan masing-masing. Karena para anggota birokrasi kemudian hanya merupakan bagian dari mesin yang ketat, seringkali juga menumpulkan inisatif dan gagasan baru. Keadaan seperti ini tidak akan sesuai dengan kebutuhan proses perubahan sosial yang cepat, atau tidak memberikan dorongan bagi usaha perubahan dimana standar-standar serta aturan-aturan rutinnya itu sendiri perlu terus menerus disempurnakan.

Dilain pihak birokrasi dapat menjadi alat bagi pembaharuan. Hal ini terlaksana, jika tujuan-tujuan organisasi memang diarahkan bagi suatu strategi pembaharuan dan pembangunan. Kecuali itu elite birokrasi bersikap mudah menerima pemikiran-pemikiran pembaharuan dan pembangunan. Dengan demikian birokrasi adalah suatu alat untuk dapat merealisir pembangunan sosial ekonomi. Karena bagaimanapun juga, tujuan-tujuan perubahan tersebut didalam masyarakat modern perlu dilembagakan dalam bentuk birokrasi. Kemudian dengan adanya perkembangan apa yang disebut teknorasi, maka birokrasi mendapatkan darah baru dalam bentuk penggunaan teknologi ilmu untuk memanipulir proses perubahan dan pembangunan yang dilembagakan dalam birokrasi.

Mewiraswastakan birokrasi seperti yang terjadi di Amerika Serikat adalah bentuk pembaharuan birokrasi yang merupakan sumbangan pemikiran dari David Osborne dan Ted Gaebler dalam bukunya yang berjudul Reinventing Govermenment. Berdasarkan pemikiran mereka, pemerintahan Amerika Serikat merasa perlu membuat suatu Pembaharuan (perestroika) terutama di sektor birokrasi. Menurut pandangan masyarakatnya, beberapa kondisi pemerintahan di Amerika Serikat perlu ditata ulang. Hal ini nampaknya merupakan sesuatu pemikiran yang berani, karena selama ini banyak yang memandang bahwa pemerintahan merupakan sesuatu yang konstan, sesuatu yang tidak berubah. Namun dalam kenyataannya pemerintah secara konstan berubah.

David dan Ted memberikan suatu peta yang meliputi 10 prinsip yang sederhana dan terstruktur. Kesepuluh prinsip ini bagi David dan Ted bukanlah sebagai kata akhir mengenai pemerintahan yang di tata ulang melainkan merupakan suatu konsep dasar. Kesepuluh prinsip tersebut adalah : 1). Pemerintahan berorientasi pelanggan, 2). Pemerintahan beroirentasi misi, 3). Pemerintahan yang tanggap, 4). Pemerintahan berorientasi hasil, 5) Pemerintahan yang kompotetif, 6). Pemerintahan yang berjiwa wirausaha, 7). Pemerintahan yang desentralisasi, 8). Pemerintahan milik masyarakat, 9). Pemerintahan katalis, 10). Pemerintahan berorientasi pasar.

Didalam kenyataannya birokrasi pemerintahan didalam negara-negara yang relatif kurang maju seringkali ditunjukan tidak kepada usaha pencapaiaian tujuan-tujuan secara teratur, tetapi untuk tujuan-tujuan yang lebih bersifat pribadi ataupun kepentingan kelompok masyarakat tertentu. Oleh karena itu hal ini jangan sampai terjadi pada Provinsi Gorontalo yang baru berusia 15 kali penanaman Jagung. Birokrasi di daerah ini harus dikawal agar tetap pada rel yang sebenarnya untuk percepatan pembangunan Provinsi Gorontalo. Sehingga diharapkan Provinsi ini pada beberapa puluh tahun yang akan datang kalau bisa setidak-tidaknya pembangunannya akan dapat menyerupai pembangunan di Singapura yang menjadi tujuan studi banding anggota DPRD dari berbagai daerah di Indonesia.

Artikel ini, tanggal 30 Oktober - 1 Nopember 2006 dimuat di Harian Gorontalo Post